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最高檢下發五年檢察改革規劃 確定6個方面46項改革任務 健全完善六大體系 推動檢察職能全面充分履行

發布時間:2019年2月12日

最高人民檢察院日前制定下發《2018—2022年檢察改革工作規劃》(下稱《改革規劃》),進一步明確了新時代檢察改革的方向和路徑,對今后幾年的檢察改革做了系統規劃和部署。據悉,《改革規劃》共確定了6個方面46項改革任務,通過健全完善檢察機關堅持黨的領導制度、檢察機關法律監督等六大體系,推動檢察職能得到全面、充分履行,為人民群眾提供更豐富、更優質的法治產品、檢察產品。

根據《改革規劃》,今后一個時期檢察改革的總目標是:全面、充分履行憲法和法律賦予檢察機關的法律監督職責,構建以刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察為主要內容的檢察機關法律監督職能體系,提升司法辦案專業化、組織體系科學化、檢察隊伍職業化水平,構建與國家治理體系和治理能力現代化要求相符合,與建設中國特色社會主義法治國家相適應的新時代檢察體制和工作機制。

《改革規劃》提出要完善檢察機關堅持黨的領導制度體系。嚴格執行檢察機關黨組向黨委請示報告重大事項的規定,健全檢察機關重大事項和辦案工作黨內請示報告制度,實現黨對檢察工作的領導具體化、程序化、制度化。建立檢察機關政治督察制度。完善檢察機關服務黨和國家大局工作機制。

《改革規劃》要求健全完善檢察機關法律監督體系。在刑事檢察方面,建立完善刑事立案和偵查活動法律監督機制、審查逮捕工作機制、以證據為核心的刑事犯罪指控體系、與多層次訴訟體系相適應的公訴模式、刑事執行檢察工作機制、對司法人員利用職權實施犯罪的偵查機制等。在民事、行政檢察方面,重點是健全以“精準化”為導向的民事、行政訴訟監督機制。在公益訴訟檢察方面,主要是完善公益訴訟工作機制,更加重視訴前程序作用,建立健全訴前溝通機制。同時,健全人民檢察院與人民法院、行使行政執法權的機關工作協調機制,進一步規范公益訴訟辦案流程和標準,構建配置科學、運行高效的公益訴訟檢察機構職能體系。除此之外,為了更加強化法律監督效果,《改革規劃》還規定了建立專家委員會制度;與有關行政機關、金融管理部門等開展干部交流,輔助檢察官辦理案件制度;完善檢察建議制度,創新檢察案例指導制度以及完善各級人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議制度等。

《改革規劃》要求完善檢察權運行體系。規定科學設置辦案組織和辦案團隊、完善擔任領導職務檢察官辦案制度、規范檢察官辦案權限、完善檢察官承辦案件確定機制、完善檢察官業績評價機制、完善案件管理和監督機制、完善司法責任認定和追究機制、深化檢務公開等制度,確保將司法責任制落到實處。

《改革規劃》提出要完善檢察人員分類管理體系。主要是加強檢察官隊伍正規化專業化職業化建設,健全檢察人員分類管理制度規范,形成檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員各歸其位、各司其職、各行其道的檢察人員分類管理體系。內容涵蓋了從檢察官入額遴選,員額動態管理,檢察官單獨職務序列管理和檢察輔助人員、司法行政人員管理直到檢察人員職業保障等各個方面。

《改革規劃》要求完善檢察機關組織管理體系。按照《改革規劃》,改革應當堅持優化協同高效,全面優化檢察職能配置,全面落實法律監督,整合司法資源,構建符合司法規律、系統完備、科學規范、運行高效的檢察機關內設機構體系。最高檢按照案件類型組建專業化刑事辦案機構,實行捕訴一體辦案機制;適應經濟社會發展和人民群眾司法需求,分設民事、行政、公益訴訟檢察機構;檢察業務機構內設立檢察官辦案組。地方檢察機關參照落實,業務機構名稱統一稱為“部”。

《改革規劃》強調要完善法律監督專業能力專業素養提升體系。加強法律監督能力建設,培育雙贏多贏共贏監督理念,全面提高檢察隊伍政治素質、業務素質、職業道德素質。深化檢察改革與現代科技的結合,推進智慧檢務工程,全面構建應用層、支撐層、數據層有機結合的新時代智慧檢察生態,構建融檢察服務、檢務公開、檢察宣傳、監督評議于一體的檢察服務公共平臺,在提高辦案效能的同時,為人民群眾提供更加便捷的服務。

《改革規劃》還強調,要進一步加強領導,深化調查研究,加大改革督察力度,嚴肅改革紀律,強化思想工作,確保各項改革任務如期完成、落到實處。

2018—2022年檢察改革工作規劃

發布時間:2019年2月12日

黨的十八大以來,在以習近平同志為核心的黨中央領導下,檢察機關以落實司法責任制為核心,扎實推進司法體制改革,取得重要進展。改革主體框架基本確立,符合司法規律的體制機制逐步形成,司法質量效率和司法公信力持續提升。

中國特色社會主義進入新時代,人民檢察事業也進入新的歷史時期,檢察改革面臨新的形勢和新的任務。我國社會主要矛盾發生歷史性變化,人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需求更高。特別是隨著國家監察體制改革的實施,檢察機關完成了空前而又深刻的職能、機構調整和人員轉隸,如何把“轉隸”變為“轉機”,實現新時代檢察工作創新發展,把檢察機關法律監督工作做實做好做強,實現法律監督工作的“雙贏”“多贏”“共贏”,成為檢察改革必須解決的重大課題。與新形勢新任務新要求相比,檢察工作、檢察隊伍仍然存在不少亟需解決的問題和亟需補強的短板,法律監督工作的不平衡、不協調、不充分與人民日益增長的美好生活需要不相適應,迫切需要通過改革,推動檢察職能得到全面、充分履行,為人民群眾提供更豐富、更優質的法治產品、檢察產品。

黨的十九大提出深化司法體制綜合配套改革、全面落實司法責任制,并對今后一個時期的司法改革工作做了總體部署。落實好這一部署,我們必須解放思想、更新理念,自覺適應新時代新要求,按照講政治、顧大局、謀發展、重自強的總體要求,緊貼檢察工作創新發展全局,在更高起點上謀劃和推進改革,使檢察改革真正成為新時代檢察工作創新發展的強大動力,使依法獨立公正行使檢察權的中國特色社會主義檢察制度更加健全完善,為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢提供堅強有力的司法保障。

一、總體要求

(一)指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神為統領,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,按照黨中央確定的全面深化改革和全面依法治國的總目標,全面落實十八大、十九大部署的司法體制改革任務,深化綜合配套改革舉措,保持改革工作的連續性和力度的持續性,在鞏固中深化,在深化中鞏固;增強改革措施的系統性、整體性、協同性;聚焦法律監督主業,提升檢察公信力,推動新時代檢察制度在繼承中發展,在發展中創新,在改革中完善;提高檢察機關維護國家政治安全能力、服務大局能力和法律監督能力,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

(二)總體目標

堅持黨對檢察工作的領導,全面、充分履行憲法和法律賦予檢察機關的法律監督職責,構建以刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察為主要內容的檢察機關法律監督職能體系,提升司法辦案專業化、組織體系科學化、檢察隊伍職業化水平,構建與國家治理體系和治理能力現代化要求相符合,與建設中國特色社會主義法治國家相適應的新時代檢察體制和工作機制。

——堅持黨對檢察改革的絕對領導,完善檢察機關堅持黨的政治領導、思想領導和組織領導的工作制度,健全檢察機關堅持黨的領導制度體系。

——完善檢察機關法律監督職能,健全符合憲法法律定位、符合深化依法治國實踐要求、符合人民美好生活需要,各項法律監督職權全面、協調、充分發揮作用的檢察機關法律監督體系。

——深化司法體制綜合配套改革,全面落實司法責任制,健全與司法責任制相適應的檢察權運行監督制約機制,突出檢察官在司法辦案中的主體地位,形成與“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”要求適應的檢察權運行體系。

——加強檢察官隊伍正規化專業化職業化建設,健全檢察人員分類管理制度規范,形成檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員各歸其位、各司其職、各行其道的檢察人員分類管理體系。

——推動檢察機關內設機構改革,健全和規范檢察機關組織機構,落實省以下地方檢察機關人財物統一管理改革要求,構建科學高效的檢察組織體系。

——加強法律監督能力建設,培育雙贏多贏共贏監督理念,全面提高檢察隊伍政治素質、業務素質、職業道德素質,推進檢察工作與科技信息技術深度融合,完善檢察人員專業能力專業素養提升體系。

(三)基本原則

堅持正確政治方向。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,堅決維護習近平總書記在黨中央和全黨的核心地位,堅決維護黨中央權威和集中統一領導,堅持黨對檢察工作和檢察改革的絕對領導,確保黨的方針政策在檢察工作和檢察改革中得到不折不扣的執行。堅持發展和完善中國特色社會主義檢察制度。堅定不移走中國特色社會主義法治道路。

堅持司法為民。堅持以人民為中心的改革價值取向,始終站在人民的立場把握和處理檢察改革的重大問題,廣泛聽取人民群眾意見,自覺接受人民群眾監督,積極回應人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的新期待新需求,把人民群眾的滿意度作為評判改革成效的標準。通過檢察改革,為人民群眾提供更豐富、更優質的法治產品、檢察產品。

堅持檢察機關憲法定位。全面、協調、平衡發展檢察機關各項法律監督職能,提升辦案質量和效率,提升專業素養和專業精神,提升法律監督能力和水平,把傳統業務做優,把新增職能做好,把短板工作補強。牢固樹立雙贏多贏共贏的監督理念,實現法律監督政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。

堅持遵循司法規律。既遵循司法活動一般規律,又尊重檢察工作自身規律,全面把握不同層級檢察機關職權運行、隊伍管理和機構設置等方面的特點,從檢察權不同于其他國家權力的特點和實際出發積極探索實踐,推動檢察制度創新。

堅持問題導向。結合當前檢察工作和檢察改革實際,進一步抓住司法責任制尚未全面落實、綜合配套措施不到位、部分檢察人員專業能力不足等影響改革效果、影響司法公信力、制約檢察工作質量效率的瓶頸問題和關鍵環節,加強頂層設計、完善制度機制、強化規范統一,增強改革的針對性和實效性。

二、主要任務

(一)完善檢察機關堅持黨的領導制度體系

1.完善檢察機關堅持黨的領導工作制度。健全在檢察工作中發揮黨組領導核心作用、黨組成員依照工作程序參與重要業務和重要決策等制度。嚴格執行檢察機關黨組向黨委請示報告重大事項的規定,健全檢察機關重大事項和辦案工作黨內請示報告制度,實現黨對檢察工作的領導具體化、程序化、制度化。完善直轄市檢察院黨組對分院黨組的領導體制和機制。完善系統內政治巡視、巡察制度。建立檢察機關政治督察制度。加強檢察機關基層黨組織建設,以提升組織力為重點,突出政治建設功能,優化組織設置,創新活動方式,充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。堅持在重大案件辦案一線設立臨時黨組織。

2.完善檢察機關服務黨和國家大局工作機制。堅持把檢察工作主動融入到國家重大戰略實施中,根據黨和國家重大工作部署,突出工作重點,完善工作措施。完善和細化檢察機關維護國家安全、服務保障打好“三大攻堅戰”和推動長江經濟帶發展重點工作、保障“一帶一路”建設等工作機制。

(二)健全完善檢察機關法律監督體系

3.完善刑事立案和偵查活動法律監督機制。健全立案監督和偵查監督工作機制,完善對扣押、凍結等偵查措施的監督機制。建立重大案件偵查終結前對訊問合法性進行核查制度。

4.完善審查逮捕工作機制。全面科學把握逮捕條件,完善逮捕必要性審查機制,依法保障犯罪嫌疑人合法權益。建立有重大影響案件審查逮捕聽證制度,健全訊問犯罪嫌疑人、聽取辯護人意見工作機制。完善羈押必要性審查制度,減少不必要的羈押。

5.健全發揮檢察機關審前程序作用工作機制。推動建立公安機關辦理重大、復雜、疑難案件聽取檢察機關意見和建議制度。明確退回補充偵查的條件,建立人民檢察院退回補充偵查引導和說理機制,明確補充偵查方向標準和要求;加強自行補充偵查工作,完善自行補充偵查工作機制;建立補充偵查反饋機制,對自行補充偵查的案件,及時向偵查機關反饋偵查工作中存在的問題,強化對偵查機關的引導和監督作用。

6.健全完善以證據為核心的刑事犯罪指控體系。構建訴訟以審判為中心、審判以庭審為中心、庭審以證據為中心的刑事訴訟新格局,完善證據收集、審查、判斷工作機制,建立健全符合庭審和證據裁判要求、適應各類案件特點的證據收集、審查指引,深化書面審查與調查復核相結合的親歷性辦案模式,確保審查起訴的案件事實證據經得起法律檢驗。建立健全技術性證據專門審查制度,完善對鑒定意見、電子數據、視聽資料等技術性證據審查機制,發揮技術性證據審查對辦案的支持作用。完善舉證、質證和公訴意見當庭發表機制,提高揭示犯罪本質、運用證據證明犯罪的能力,充分運用刑事司法政策,引導法庭增強對指控犯罪的本質、危害性及證據證明意義的認同,更好發揮指控、證明犯罪的主動性和有效性。

7.健全與多層次訴訟體系相適應的公訴模式。完善速裁程序、簡易程序和普通程序相互銜接的多層次訴訟體系,在確保司法公正的前提下做到“簡案快辦”“繁案精辦”,形成簡易案件更加注重效率、疑難案件更加注重精準、敏感案件更加注重效果的公訴模式。推動完善庭前會議制度。健全認罪認罰案件辦理機制,完善認罪認罰案件量刑建議標準,完善認罪認罰自愿性保障和合法性審查機制。嚴格起訴條件,依法適用不起訴,預防和杜絕“帶病起訴”。完善不起訴公開審查機制。規范撤回起訴工作,對于符合撤回起訴條件的案件,依照規定撤回起訴,并作出不起訴決定。

8.完善刑事執行檢察工作機制。建立對監獄、看守所的巡回檢察制度,把巡回檢察與派駐檢察結合起來,強化刑事執行檢察力度和效果,保障被羈押人、服刑人員合法權益,維護監管秩序,促進監管場所把罪犯改造成為守法公民。完善刑事執行檢察與審查逮捕、審查起訴等工作的銜接機制,駐所檢察人員在履職過程中發現有刑訊逼供等情形的,及時反饋負責審查逮捕、審查起訴的辦案人員。健全財產刑執行檢察工作機制,推動建立與人民法院財產刑執行案件信息、執行信息共享機制。探索完善社區矯正檢察機制。

9.建立執法活動中非正常死亡在檢察機關主持下鑒定的工作機制。對于公民在傳喚、拘傳、羈押、監所服刑、強制隔離戒毒、強制醫療期間死亡的,除法律另有規定外,應當在檢察機關主持下,委托具有法醫病理司法鑒定資格的鑒定機構和鑒定人進行死亡原因鑒定。

10.健全刑事申訴案件受理、移送、復查機制。完善不服檢察院處理決定刑事申訴案件復查工作機制,完善不服法院生效裁判刑事申訴案件復查工作機制,規范刑事再審案件出庭工作。健全糾防冤錯案件工作機制。完善刑事申訴公開審查機制。深化重大刑事冤錯案件異地審查工作機制。完善刑事申訴案件分析報告制度。完善申訴事項回復、督辦機制,實現每一個申訴事項都有回復。完善國家賠償監督機制和司法救助工作機制。

11.健全控告檢察工作機制。堅持“受理、辦理”相分離的原則,完善群眾控告、申訴、舉報的審查分流、受理、辦理機制,推進涉法涉訴信訪法治化建設。完善檢調對接、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件等多元化解矛盾糾紛機制,形成化解矛盾糾紛合力。建立巡回接訪、帶案下訪工作機制,推動依法及時就地解決群眾訴求。

12.建立完善對司法人員利用職權實施犯罪的偵查機制。對訴訟活動監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪,由市地級人民檢察院立案偵查。市地級人民檢察院也可以將案件交由基層人民檢察院立案偵查,或者由基層人民檢察院協助偵查。省級以上人民檢察院發現犯罪線索的,可以自行決定立案偵查,也可以將案件線索交由指定的省、市地級人民檢察院立案偵查。

13.健全以“精準化”為導向的民事、行政訴訟監督機制。完善抗訴、再審檢察建議、糾正意見、檢察建議等多元化監督格局和四級院分工負責、各有側重的工作格局,努力實現裁判結果監督、審判人員違法行為監督和執行監督全面均衡發展。完善民事、行政訴訟監督案件發現和審查機制,規范辦案流程。建立繁簡分流的辦案機制,提高辦案效率。探索民事、行政訴訟類案監督工作機制。明確民事、行政訴訟監督標準,突出辦理具有社會意義、有指導價值的典型案件,增強監督的精準性和監督效果。

14.完善公益訴訟工作機制。全面貫徹民事訴訟法、行政訴訟法關于公益訴訟的規定,完善檢察機關提起公益訴訟工作機制。充分發揮訴前程序作用,建立健全訴前溝通機制,收到案件線索后,根據線索的來源、涉及問題的性質等因素,及時與政府部門進行溝通,需要進入訴前程序的,依法發出檢察建議并努力協調促進落實。在辦理公益訴訟案件過程中,需要對專門性問題進行鑒定的,可以委托具備資質的機構進行鑒定,配合有關部門探索制定環境損害司法鑒定收費“后付費”制度。健全人民檢察院與人民法院、行使行政執法權的機關工作協調機制,建立行政執法與公益訴訟銜接平臺,進一步規范公益訴訟辦案流程和標準,構建配置科學、運行高效的公益訴訟檢察機構職能體系。完善檢察機關支持起訴、督促起訴機制。

15.完善未成年人檢察工作機制。以全面綜合司法保護為導向,規范“捕、訴、監、防”一體化辦案工作機制,探索未成年人檢察特殊業務案件化辦理。深化涉罪未成年人的教育感化挽救工作,探索建立罪錯未成年人臨界預防、家庭教育、分級處遇和保護處分制度,推行未成年被害人“一站式”詢問、救助機制,建立健全性侵害未成年人違法犯罪信息庫和入職查詢制度。促進“法治進校園”活動制度化,進一步推進檢察官擔任法治副校長、未成年人法治教育基地建設等工作。開展未成年人檢察社會支持體系建設試點工作,推動專業化和社會化的有效銜接。

16.建立專家委員會制度。對于檢察機關辦理的案件,必要時可以邀請法學專家、專家型法官、律師以及有法律背景的人大代表、政協委員參加評議、咨詢和研判,促進提升檢察官司法辦案能力和水平,強化辦案質量和效果。

17.與有關行政機關、金融管理部門等開展干部交流,輔助檢察官辦理案件。對于涉及金融、經濟、環保、食藥等專業性較強領域的案件,探索引入相關行業具備專業知識的人員輔助檢察人員辦案,提供相關領域專業知識咨詢。

18.完善檢察建議制度。完善檢察建議的制作、審核、送達、反饋及質量、效果評估機制,增強檢察建議的剛性、精準性和可操作性。建立檢察建議跟蹤制度,及時掌握每一個檢察建議的采納、落實情況以及未被采納的原因,定期對檢察建議總結分析,提高檢察建議質量和效果。探索建立檢察建議限期回復制度,試行檢察建議公告、宣告制度。探索向黨委、人大報告檢察建議落實情況制度。建立向被建議機關的上級機關或主管部門抄送檢察建議副本制度,增強檢察建議的效果。

19.創新檢察案例指導制度。緊緊圍繞檢察環節審查運用證據、收集完善證據、非法證據排除、指控犯罪等重點環節,反映檢察機關工作特點,凸顯檢察機關辦案特色,創新典型案例選編和發布方式,強化典型案例指導意義。

20.完善各級人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議制度。進一步規范和落實各級人民檢察院檢察長列席同級人民法院審判委員會會議工作,強化列席審判委員會的質量和效果。建立檢察長列席審判委員會定期通報制度。

21.拓展檢察機關參與社會治理工作途徑。建立在檢察工作中推廣、運用、實踐“楓橋經驗”工作機制。落實“誰執法誰普法”責任制,全面實施檢察官以案釋法及法律文書說理制度,深入開展送法進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位等活動,促進提升全民法治素養。結合辦案建立類案分析機制,加強檢察環節預防和化解社會矛盾機制建設,促進共治共享、平安和諧。

22.健全與監察委員會工作銜接機制。完善檢察機關對監察委員會移送案件的留置與強制措施轉換、退回補充調查、自行補充偵查等工作機制。建立退回補充調查的溝通協調機制。健全案件線索移送與處置機制,對在履行職責中發現的公職人員違紀違法線索及時移送,形成監督合力。

(三)完善檢察權運行體系

23.科學設置辦案組織和辦案團隊。加強以辦案組織檢察官為核心的辦案團隊建設,科學界定辦案團隊中檢察官、檢察輔助人員的職責,形成分工負責、運行有序的司法辦案工作機制,突出檢察官在司法辦案中的主體地位。

24.完善擔任領導職務檢察官辦案制度。明確檢察長、副檢察長等擔任領導職務檢察官辦理案件的內涵和要求。擔任領導職務檢察官每年應當辦理一定數量的案件,提倡辦理重大、疑難、復雜、敏感、新類型案件和在證據運用、法律適用方面具有普遍指導意義的案件。完善擔任領導職務檢察官辦案數量的統計標準,建立擔任領導職務檢察官辦案情況定期通報制度。

25.規范檢察官辦案權限。總結制定各級檢察院檢察官司法辦案權力清單經驗,修改完善刑事訴訟規則、民事訴訟監督規則和行政訴訟監督規則,制定檢察機關公益訴訟辦案規則,明確檢察委員會、檢察長、檢察官在司法辦案中負責和決定的事項,規范檢察輔助人員職責權限。

26.完善檢察官承辦案件確定機制。檢察官承辦案件,根據“隨機分案為主、指定分案為輔”的原則確定。除規定情形不宜納入隨機分案的以外,應當依托統一業務應用系統,自動隨機確定承辦案件的獨任檢察官或者檢察官辦案組,需要指定分案的,由檢察長決定。

27.完善檢察官業績評價機制。建立以辦案數量、質量、效率和效果為基本內容的業績評價標準體系和考評機制,并將業績評價結果計入司法業績檔案,作為檢察官績效獎金分配、評先評優、等級晉升、交流任職、懲戒和退出員額的重要依據。業績評價應堅持實事求是原則,科學合理設置考評指標體系,發揮檢察官在檢察輔助人員業績考核評價中的作用。

28.完善案件管理和監督機制。健全對司法辦案活動的統一集中管理,強化流程監控等監督機制。完善案件質量評查機制,充分發揮案件質量評查結果的作用。建立健全橫向縱向相結合、系統內外相結合的業務數據分析研判會商機制。

29.完善司法責任認定和追究機制。落實《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》有關規定,構建科學合理的司法責任認定和追究制度,研究出臺錯案責任追究辦法。建立健全檢察官懲戒制度,明確懲戒的條件和程序。

30.深化檢務公開,接受社會監督。完善法律文書和案件信息公開范圍,發布典型案例,公開檢察建議。深化人民監督員制度改革,探索拓寬人民監督員監督范圍,完善人民監督員對檢察機關辦案活動的外部監督機制,拓寬人民群眾有序參與和監督檢察工作的渠道。

(四)完善檢察人員分類管理體系

31.完善檢察官入額遴選和公開選拔檢察官制度。細化和統一檢察官遴選條件、標準和程序,明確禁止入額情形,在堅持政治標準的基礎上,突出對辦案能力、司法業績、職業操守的考察,確保入額檢察官的專業能力水平。完善從律師、法學專家中公開選拔檢察官制度,優化檢察官隊伍結構。探索區域內檢察官跨院遴選制度。

32.推動完善檢察官遴選委員會制度。進一步明確檢察官遴選委員會的法律地位和工作職能、工作規則和程序,優化組織結構,建立委員專家庫,適當增加基層資深檢察官比例,推行入額人選社會公示制度,切實發揮遴選委員會專業把關作用。

33.健全和完善檢察官逐級遴選制度。推進檢察官逐級遴選制度化、常態化,市地級以上檢察院檢察官一般從下一級檢察院遴選產生,市地級檢察院檢察官助理初任檢察官應當到基層檢察院任職,省級以上檢察院檢察官助理初任檢察官一般到基層檢察院任職。完善檢察官逐級遴選程序,優化遴選方式,確保遴選檢察官的政治素質、專業素質和職業道德素質。

34.建立檢察官員額動態管理和退出機制。以省(自治區、直轄市)為單位,在中央規定的范圍內,嚴格控制檢察官員額比例。綜合考慮辦案數量與區域經濟社會發展、人口數量等因素,遵循以案定額和依職能定額相結合的原則,建立員額統籌管理、動態調整機制,在省域總額范圍內明確轄區各檢察院員額控制的具體比例,確保員額向人均辦案量大且案多人少矛盾突出的地區、單位傾斜,向基層一線傾斜。建立健全員額檢察官退出機制,明確退出的條件和程序。

35.全面實施檢察官單獨職務序列管理。制定實施檢察官等級晉升辦法,建立統一的按期晉升和擇優選升相結合的檢察官等級晉升制度。完善特別選升的范圍、限額、條件和程序,特別優秀或者工作特殊需要的一線辦案崗位檢察官,經省級人民檢察院報經省級黨委組織部審批同意后進行特別選升。

36.完善編制內檢察輔助人員、司法行政人員管理制度。建立健全檢察官助理職務序列,按規定組織檢察官助理職務晉升。探索實行檢察輔助人員集中管理、統一調度使用和所在部門管理、動態管理相結合的管理使用模式。按照公務員管理有關規定,建立健全檢察技術人員和司法警察管理、使用和交流制度。完善司法行政人員管理制度,落實職務與職級并行制度,拓寬司法行政人員職業發展通道。根據工作需要,各類檢察人員按規定進行交流轉任。

37.完善落實檢察人員職業保障。進一步健全符合司法人員職業特點的工資收入保障體系,落實國家關于檢察官工資制度的規定。細化落實與檢察官單獨職務序列等級相應的生活待遇。研究探索檢察官退休制度,明確退休的條件、程序與待遇標準。完善檢察輔助人員職業保障政策。完善落實檢察人員履行法定職責保護機制,非因法定事由、并經法定程序,不得將檢察官調離、免職、辭退或者作出降級、撤職等處分。完善檢察人員申訴控告制度,健全檢察人員合法權益因履行職務受到侵害的保障救濟機制和不實舉報澄清機制。

38.推行符合檢察人員職業特點的司法人才儲備、招錄和法科學生實習制度。探索實行符合司法人員職業特點的招錄制度。完善檢察官到政法院校、科研機構兼職擔任教授,法學專家到檢察院掛職擔任檢察官制度。探索建立引進法律專業人才到檢察機關工作的“綠色通道”。探索檢察機關與黨政部門、其他執法司法機關、重點企業互派干部任職、掛職交流制度。建立法律、法學專業學生到檢察院實習助理的常態化制度。

(五)完善檢察機關組織管理體系

39.深化內設機構改革。堅持優化協同高效,全面優化檢察職能配置,全面落實法律監督,整合司法資源,構建符合司法規律、系統完備、科學規范、運行高效的檢察機關內設機構體系。最高人民檢察院按照案件類型組建專業化刑事辦案機構,實行捕訴一體辦案機制;適應經濟社會發展和人民群眾司法需求,分設民事、行政、公益訴訟檢察機構;檢察業務機構內設立檢察官辦案組。地方檢察機關參照落實,業務機構名稱統一稱為“部”。基層人民檢察院內設機構數量按照中央有關規定執行。

40.健全法律監督機構。深化與行政區劃適當分離的司法管轄制度改革。健全對最高人民法院巡回法庭、知識產權法院、互聯網法院、金融法院等的法律監督機制。

41.有序推進省級以下地方檢察院人財物統一管理改革。完善省級以下地方檢察院檢察官統一由省級檢察院提名、管理并按法定程序任免的機制,完善省級以下地方檢察院政法專項編制統一管理制度。完善市地級、基層檢察院檢察長由省級黨委(黨委組織部)管理、其他領導人員可委托當地市地級黨委管理制度。因地制宜推進建立省級以下地方檢察院財物統一管理機制。

42.完善和規范派出、派駐機構管理。嚴格規范派出檢察院、派駐檢察室的職能定位、職責權限和設置標準。明確派出主體,完善審批程序和管理制度。

(六)完善法律監督專業能力專業素養提升體系

43.健全加強思想政治與職業道德建設機制。在干部選拔任用、檢察官遴選、等級晉升工作中加強政治把關,完善政審工作機制。建立健全檢察官入職晉級宣誓制度。弘揚新時代檢察職業精神,大力培育踐行“忠誠、為民、擔當、公正、廉潔”的檢察職業道德,完善檢察職業道德考核評價機制,把職業道德素質作為檢察人員招錄、任免的重要標準。建立檢察紀念章制度、檢察職業榮譽制度。

44.健全檢察人員職業培訓制度。建立取得法律職業資格人員新入職培訓制度。堅持和完善檢察人員任職培訓制度,初任檢察官、晉升檢察官等級應當參加培訓。完善專業培訓機制,分層分類開展技能培訓、崗位練兵和業務競賽,著力培育各項專業能力,加強對辦理互聯網、金融、知識產權等新領域、新類型案件的培訓。健全檢察業務專家制度,深化各類檢察人才庫建設,完善檢察官教檢察官制度。優化“檢答網”建設管理與應用,不斷加強政治性極強的檢察業務交流和工作指導。

45.健全加強紀律作風建設機制。統籌深化司法體制改革與加強黨風廉政建設,建立健全與檢察權運行新機制相適應的廉政風險防控體系。健全規范檢務督察制度,整合監督力量,形成巡視巡察和檢務督察聯動的監督網絡。完善崗位職權利益回避制度,規范檢察官與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸、交往行為。完善紀律規矩經常性教育機制,引導檢察官養成紀律自覺。

46.健全運用科技手段提升司法辦案、檢察管理與服務能力機制。深化檢察改革與現代科技的結合,推進智慧檢務工程,全面構建應用層、支撐層、數據層有機結合的新時代智慧檢察生態。完善運用統一業務應用系統、檢察辦公系統、隊伍管理系統、檢務保障系統等檢察信息化成果。依托人工智能、大數據等技術,統籌研發運用智能輔助辦案和管理系統,完善類案分析、結果比對、辦案瑕疵提示、超期預警等功能,促進法律統一適用。推廣語音識別、文本信息智能提取、智能輔助閱卷等技術,健全電子卷宗隨案同步生成技術保障和運行管理機制,提高語音同步轉錄、文書自動生成、智能糾錯能力,減少人力投入。推廣遠程視頻提訊和數字化出庭等應用,提高辦案效能。推進跨部門大數據辦案平臺建設,促進與其他政法機關案件信息網上流轉和業務協同辦理。整合檢察互聯網平臺,構建融檢察服務、檢務公開、檢察宣傳、監督評議于一體的12309檢察服務公共平臺,為人民群眾提供更加便捷的“一站式”服務。

三、組織實施

加強組織領導。檢察機關主要負責同志是落實改革任務的第一責任人,要親力親為、以上率下抓落實。分管負責同志與職能部門要勇于擔當,把改革具體任務抓緊抓實抓好,合力推動改革落地見效。省級檢察院要健全司法體制改革領導小組及其工作機構,發揮好統籌協調、組織實施、督察指導作用。及時向黨委和政法委請示報告,加強與相關部門的溝通協調,積極爭取各方面支持,解決工作銜接和改革推進中的問題。

深化調查研究。大興調查研究之風,把調查研究貫穿于檢察改革的各個環節,敏銳發現問題,捕捉基層首創意識和成功經驗。改進調查研究方式,堅持問題導向,深入研究檢察改革推進和落實中的難點和短板,增強調研的針對性。要加強檢察基礎理論研究和檢察改革實證研究,深化對中國特色社會主義檢察制度內涵、本質、功能和特征的認識。

狠抓督察落實。將落實作為抓改革的重中之重,推動每一項改革任務取得實效。完善改革評估機制和督察工作機制,加大改革督察力度,推動督察工作拓點擴面,落實督察常態化機制,提高改進問題、解決問題的力度和效率。對改革中不作為的,要抓住典型進行嚴肅問責。

嚴肅改革紀律。要不折不扣地按照中央改革部署和高檢院統一安排推進改革。中央和高檢院有明確要求的,要嚴格遵照執行;中央和高檢院明令禁止的,不得擅自突破或者固執己見。經授權試點的,要在授權的范圍內進行。對涉及基本職能配置、機構改革、人事管理等改革過程中的重要、敏感問題,要及時向上級檢察機關直至高檢院請示報告。

強化思想工作。堅持思想工作與檢察改革同步推進、同步落實,及時回應和解答干警在改革中遇到的思想困惑。要區分不同情況開展思想工作,需要進行改革政策解讀的,要準確解讀改革政策,防止誤讀走偏,造成不良影響;需要進行思想疏導的,要及時發現、抓早抓小,通過點對面、點對點等不同方式進行疏導,防止擴散擴大。要把思想工作與改革宣傳結合起來,通過總結宣傳改革經驗和成效,引導全體檢察人員理解改革、支持改革、推動改革。

最高人民檢察院法律政策研究室負責人
就《2018—2022年檢察改革工作規劃》答記者問

發布時間:2019年2月12日

日前,最高人民檢察院制定下發《2018—2022年檢察改革工作規劃》(下稱《改革規劃》),對今后幾年的檢察改革做了系統規劃和部署。《改革規劃》制定的背景和主要亮點是什么?如何通過深化改革推動檢察職能得到全面、充分履行?記者就相關問題采訪了最高人民檢察院法律政策研究室負責人。

一、《改革規劃》是檢察機關貫徹黨的十九大關于司法改革和檢察改革部署的重要文件。這次制定檢察改革規劃是基于什么樣的背景和考慮?

答:去年,習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上深刻總結了改革開放的偉大成就和寶貴經驗,動員全黨全國各族人民在新時代繼續把改革開放推向前進。最高人民檢察院張軍檢察長在慶祝檢察機關恢復重建40周年大會上指出,40年來,人民檢察事業是在黨中央的堅強領導下,乘著改革的春風,不斷發展進步的。改革對于國家發展,對于檢察事業的發展有著至關重要的作用。特別是黨的十八大以來,在以習近平同志為核心的黨中央領導下,檢察機關以落實司法責任制為核心,扎實推進司法體制改革,取得重要進展。改革主體框架基本確立,符合司法規律的體制機制逐步形成,司法質量效率和司法公信力持續提升。

中國特色社會主義進入新時代,人民檢察事業也進入新的歷史時期,檢察改革面臨新的形勢和新的任務。我國社會主要矛盾發生歷史性變化,人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的需求更高。特別是隨著國家監察體制改革的實施,檢察機關完成了空前而又深刻的職能、機構調整和人員轉隸,如何把“轉隸”變為“轉機”,實現新時代檢察工作創新發展,把檢察機關法律監督工作做實做好做強,實現法律監督工作的“雙贏”“多贏”“共贏”,成為檢察改革必須解決的重大課題。

為了落實黨的十九大對司法改革的總體部署,解決當前檢察工作中存在的突出問題,滿足人民群眾更高的司法需求,檢察機關必須解放思想、更新理念,自覺適應新時代新要求,按照講政治、顧大局、謀發展、重自強的總體要求,緊貼檢察工作創新發展全局,在更高起點上謀劃和推進改革,使檢察改革真正成為新時代檢察工作創新發展的強大動力。為此,最高人民檢察院自2018年初就著手起草制定《改革規劃》,歷經反復修改和廣泛征求意見,并經中央司法體制改革領導小組會議審議通過,于12月下旬正式印發。這個改革規劃的印發,也標志著新一階段的檢察改革正式踏上征程。

二、當前的檢察工作中還存在哪些需要通過改革來解決的突出問題,解決這些問題的總體思路是什么?

答:改革要堅持問題導向,這是一條基本原則。對于檢察工作中存在的問題,最高人民檢察院新一屆黨組進行了廣泛而深入的調研。總的來看,還存在兩大方面的問題:一是司法體制改革還沒有完全落實。盡管司法體制改革已經取得了顯著成績,但仍處于“破而未立”的狀態,也就是已經破題了、推開了,但配套制度還不完善、不成熟。例如,員額動態管理、退出機制不健全;有的地方對領導干部帶頭辦案的要求落實不到位;有的地方司法辦案機制運行還不規范;職業保障政策沒有完全落地,等等。二是檢察工作總體上還不能適應新形勢新任務新需求。檢察工作、檢察隊伍仍然存在不少亟需補強的短板,法律監督工作的不平衡、不協調、不充分與人民日益增長的美好生活需要不相適應。我們將其概括為“三個不平衡”,即刑事檢察與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作發展不平衡;刑事檢察中的公訴與偵查監督、刑事執行監督等發展不平衡;最高檢、省級檢察院的領導指導能力與市、縣檢察院辦案工作實際需求不平衡。這“三個不平衡”,影響法律監督職能全面履行,影響檢察機關在維護群眾合法權益、保障“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局實施方面更好地發揮檢察職能作用。

這兩大方面的問題,都迫切需要通過改革的方式來解決。這也就是今后一個時期檢察改革的出發點和著力點:一是針對司法體制改革中存在的問題,展開“精裝修”。就是要以堅韌不拔的精神,保持工作力度和連續性,進一步推深做實既有的改革項目,在鞏固中深化,在深化中鞏固,使各項改革舉措綜合配套和銜接起來,形成有機統一的整體,增強改革的整體性、系統性、協同性。二是針對人民群眾更高的法治需求,推出新舉措。就是要適應新時代社會主要矛盾新變化,建立完善相關制度,增強法律監督側供給,推動檢察職能得到全面、充分履行,為人民群眾提供更豐富、更優質的法治產品、檢察產品。

三、我們知道,司法責任制改革是司法體制改革的“牛鼻子”,檢察機關在新時期如何深入推進司法責任制改革?特別是在完善檢察權運行體系方面,有哪些亮點?

答:司法責任制改革是司法體制改革的核心內容,是一項長期的基礎性工程。黨的十八大以來檢察機關一直在著力推進,黨的十九大明確要求深入落實。下一步,重點是在深化和配套上下功夫。為此,改革規劃規定了科學設置辦案組織和辦案團隊、完善擔任領導職務檢察官辦案制度、規范檢察官辦案權限、完善檢察官承辦案件確定機制、完善檢察官業績評價機制、完善案件管理和監督機制、完善司法責任認定和追究機制、深化檢務公開等8項制度。歸納起來就是三個方面:一是抓辦案。要完善檢察官辦案責任制,突出檢察官在司法辦案中的主體地位,真正落實“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”。特別是落實檢察長直接辦案制度,督促擔任領導職務的檢察官辦案常態化,并帶頭辦理重大、疑難、復雜、新類型案件和在法律適用方面具有普遍指導意義的案件。同時,繼續推動檢察長列席審判委員會工作的落實。二是強監督。在內部監督方面,就是充分運用案件管理平臺,實現對全員全過程的案件質量、效率監督管理,推動從整體上提升司法質量和水平,真正做到“放權不放任、用權受監督”,保證檢察權依法規范行使。在社會監督方面,主要是深化檢務公開,包括完善法律文書和案件信息公開范圍,發布典型案例,公開檢察建議。還包括深化人民監督員制度改革,探索拓寬人民監督員監督范圍,完善人民監督員對檢察機關辦案活動的外部監督機制。三是重保障。在持續督促落實與檢察官單獨職務序列相對應的政治、生活等配套待遇同時,關注未入額人員的職業發展,完善檢察輔助人員、司法行政人員管理制度,營造干事創業的良好氛圍。

四、《改革規劃》強調,檢察機關法律監督工作要全面、協調、充分發展,那么如何通過改革推動法律監督全面、協調、充分發展?

答:憲法規定檢察機關是法律監督機關,法律賦予的監督職能是多元的,不是單純的刑事法律監督,而是對刑事、民事、行政訴訟相關領域全面的法律監督。過去,囿于工作著力點和機構人員的限制,檢察機關主要精力集中在反貪工作和刑事檢察方面。今后一個時期,我們將適應人民群眾司法需求,從檢察機關受理的民事行政申訴案件明顯增多的實際出發,以內設機構改革為突破口,進一步全面深化檢察改革。最高人民檢察院已經實施機關內設機構改革,設立專門的民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察機構。同時推進地方檢察機關內設機構改革,統一規范內設機構設置和名稱。在工作機制層面,我們還規定了健全以“精準化”為導向的民事、行政訴訟監督機制,強調把案子辦好辦準,提升專業辦案能力水平,用“精準性”來強化法律監督的權威性;全面貫徹人民檢察院組織法、民事訴訟法、行政訴訟法關于公益訴訟的規定,完善檢察機關提起公益訴訟工作機制,等等。通過一系列改革舉措,實現刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察并舉,更新工作理念,調整工作布局,為推動法律監督工作協調發展、全面發展奠定堅實的組織基礎、能力基礎、制度基礎。

五、專業化是新時期檢察改革的重要方向,在推進專業化方面,改革規劃中有哪些重要舉措?

答:專業化是檢察改革的重要導向,也是檢察工作發展的主要方向。面對新時代人民群眾更高的法治需求,面對當前法律新問題、難點問題層出不窮的現狀,檢察機關必須努力推動法律監督工作向更加專業更加精準的方向發展,使檢察機關法律監督能力同步適應經濟社會快速發展步伐。改革規劃中體現專業化發展的舉措很多。在刑事檢察方面,主要是按照習近平總書記“注重培養專業能力、專業精神”的要求突出專業化建設,堅持“一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”,綜合考慮提高辦案質量效率、強化更實監督制約、落實司法責任制以及與監察、偵查、審判、刑罰執行機關工作聯系銜接等各方面因素,按照犯罪類型重新組建專業化刑事辦案機構,實行捕訴一體辦案模式。在民事行政檢察方面,主要是建立完善類案監督機制。以抗訴為例,不在于多,而在于精、準。選擇那些具有典型意義、在司法理念方面有糾偏、創新、進步、引領性的案件,抗訴一件可以促進解決一個方面、一個領域、一個時期司法理念、政策、導向的問題,發揮對類似案件的指導作用,通過優化監督實現強化監督。除此之外還有其他一些措施,例如,建立完善專家委員會制度。對于檢察機關辦理的案件,必要時邀請法學專家、專家型法官、律師以及有法律背景的人大代表、政協委員參加評議、咨詢和研判,促進提升檢察官司法辦案能力和水平,強化辦案質量和效果。又如,對于涉及金融、經濟、環保、食藥等專業性較強領域的案件,與有關行政機關、金融管理部門等開展干部交流,輔助檢察人員辦案,提供相關領域專業知識咨詢。再如加強政治培訓和業務培訓,落實檢察官教檢察官制度,加強對辦理互聯網、金融、知識產權等新領域、新類型案件的培訓。完善“檢答網”建設,暢通上下級檢察機關業務溝通平臺,加強上下級檢察機關業務交流和工作指導。等等。

六、人民群眾對檢察機關公益訴訟越來越熟知,在完善公益訴訟工作機制方面,檢察機關目前還面臨怎樣的現實難題。為此,改革規劃提出了哪些新舉措以來破冰?

答:公益訴訟檢察是憲法和法律賦予檢察機關的一項新職能。相對于其他檢察工作來說,這項工作新的理念還沒有完全建立起來,專業性和工作經驗還不足,需要在推進中不斷完善。做好公益訴訟檢察工作,重點是要依靠黨委和政府的支持,因此檢察機關要堅持“雙贏多贏共贏”理念,主動與相關部門溝通協調,形成良好的互動關系。一是充分發揮訴前程序作用。建立健全訴前溝通機制,收到案件線索后,根據線索的來源、涉及問題的性質等因素,及時與政府部門進行溝通,需要進入訴前程序的,依法發出檢察建議并努力協調促進落實。二是健全人民檢察院與人民法院、行政執法機關工作協調機制,建立行政執法與提起公益訴訟銜接平臺,規范完善公益訴訟辦案方式,構建配置科學、運行高效的公益訴訟檢察機構職能體系。三是探索“外援”輔助辦案機制。就是前面提到的,特別是在辦理環保、食藥領域公益訴訟案件時,涉及一些專門性知識,可以探索從相關行政機關聘請具備專門知識的人,與檢察人員共同辦案,或提供相關領域專業知識咨詢,共同保護公益。

七、最高檢成立未成年人檢察專門機構被社會廣泛關注。請問檢察機關在保護未成年人成長方面將推出哪些創新舉措?

答:未成年人是祖國的未來。保護未成年人、促進未成年人健康、安全成長是檢察機關義不容辭的責任。我們將以最高檢成立正式的未成年人檢察廳為新起點,進一步加強和完善未成年人檢察工作。重要的有,一是以全面綜合司法保護為導向,規范捕、訴、偵、防一體化工作機制。二是深化涉罪未成年人的教育感化挽救工作,探索建立罪錯未成年人臨界教育、家庭教育、分級處遇和保護處分制度,推行未成年人被害人“一站式”詢問、救助機制,建立健全性侵害未成年人違法犯罪信息庫和入職查詢制度。三是促進法治進校園活動制度化,進一步推進檢察官法治副校長、未成年人法治教育基地建設等工作。四是開展未成年人檢察社會支持體系建設試點工作,推動專業化和社會化的有效銜接。

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