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“精準專深”完善公益訴訟頂層設計
時間:2019-04-04  作者:張源  來源:檢察日報
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現階段,檢察公益訴訟必須聚焦“精準專深”,結合實踐中遇到的問題,完善頂層設計:明確處理行政公益訴訟與民事公益訴訟“交叉”案件規則;引入行政公益訴訟第三人制度;正確認識檢察公益訴訟履行之訴與確認之訴的關系,做精做細履行之訴建議及請求;“弱化”訴前對損害結果的認定,使行政公益訴訟從“事后監督”向“事前預防”過渡。

檢察公益訴訟從試點到全面推行,歷經了由摸索到精細化發展的歷程。現階段,檢察公益訴訟必須做到“精準專深”,結合實踐中發現的問題,厘清公益訴訟立法領域存在的空白,對經驗做法予以提煉,從實踐層面回應理論需求,完善頂層設計。具體而言,應該從以下五個方面進行完善:

行政公益訴訟與民事公益訴訟“交叉”案件處理規則亟須明確。實踐中,生態環境和資源保護、食品藥品安全是公益訴訟的“重點領域”,也是行政公益訴訟與民事公益訴訟的“交叉點”。侵害上述公共利益的行為,可能會涉及行政監管機關不作為或者違法作為,就面臨兩種選擇,既可以提起民事公益訴訟,也可以提起行政公益訴訟。有人認為,對于交叉型問題傾向于提起行政公益訴訟,因為相較而言,民事公益訴訟不僅要歷經30日的公告期間,而且無訴前督促整改程序,不能及時有效地使受損國家利益或社會公共利益得到修復。筆者認為,對于此類案件,檢察機關應當在發現線索后依法公告,但是公告期間不影響檢察機關進行調查核實,如果公告期內有法定機關和組織提起訴訟,檢察機關應在7日內將調查所得證據及相關材料及時移交,并支持起訴;如果公告期滿后無相關主體提起訴訟,應當賦予檢察機關一定的自由裁量權,即根據實際情況決定提起民事公益訴訟或行政公益訴訟。但是,如果存在國家利益或者社會公共利益受損局面進一步擴大,不及時阻止、整改會造成更大損失的情形,檢察機關便可以直接啟動行政公益訴訟,建議相關行政機關迅速督促整改,以防止損失進一步擴大。

引入行政公益訴訟第三人制度,并對其上訴權進行限制。行政公益訴訟中的第三人,是指給國家利益或社會公共利益造成實際損害的法人或自然人,即實際施害者。其與被訴行政行為有利害關系或者與行政案件的處理結果有利害關系。雖然實踐中有人主張將行政機關和實際施害者列為共同被告,但是依據行政法的原理及相關規定,將自然人或者法人與行政機關列為共同被告,顯然不妥。可行的做法是,在行政公益訴訟中將實際施害人列為第三人,并對其上訴權予以限制。讓其加入訴訟過程中,目的是為了通過行政權與司法權的有效契合,讓施害者意識到事態的嚴重性及承擔的不利法律后果。由于行政公益訴訟與行政訴訟有所不同,如果依照行政訴訟法關于第三人上訴條件的相關規定,每起案件其都可以行使上訴權,在上訴期限內,一審判決未生效,難以執行,這樣無形會拖延受損國家利益或者社會公共利益的修復時效。所以,應當明確在行政機關不上訴的情況下,行政公益訴訟第三人無權提起訴訟,賦予其“受限制的上訴權”。行政公益訴訟第三人加入訴訟的方式包括自己申請和檢察機關、行政機關申請法院通知其參加兩種情形。

對疑難復雜、整改難度大、推進阻力大的案件,強化上級院掛牌督辦。目前,全國檢察機關“互聯網+公益訴訟”新模式逐漸成型,能夠依托多種渠道,利用大數據、區塊鏈等現代科技,快速捕捉監督點和海量案源信息,從而獲取有價值的公益訴訟線索,然后根據管轄區劃,將線索移送各基層檢察院。由于大量公益訴訟案件都集中在基層檢察機關,倘若遇到整改難度較大、阻力大的案件,沒有上級檢察機關的支持,甚至省院、最高檢督辦,很難使問題得到圓滿解決。所以,對此類案件要強化上級院督辦支持力度。

正確認識檢察公益訴訟履行之訴與確認之訴的關系,分類別確認并列適用或單獨適用規則,做精做細履行之訴建議及請求。司法實務中,疑問較大的是能否既提起履行之訴又提起確認之訴。筆者認為,兩者之間在邏輯上并不沖突,且確認違法判決對倒逼行政機關依法履職具有積極作用。依據《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第24條規定,檢察院既可以撤回起訴也可以變更訴訟請求,要求法院確認原行政行為違法。從行政公益訴的目的和檢察機關的職能定位來看,其是“救濟”與“監督”雙重效果的實現,如果行政機關在訴訟過程中依然未積極履職,法院可以判決其繼續履職,并在判決書釋法說理部分對行政機關的違法行為予以闡釋;如果行政機關已經在訴訟過程中督促整改到位,確認原行政行為違法還是有必要的,因為單純的確認違法之訴依然存在訴的利益。同時,筆者還認為,檢察機關不論是在訴前階段,還是訴訟階段,都應當提高檢察建議與訴訟請求的“精”度,要盡可能地對整改措施做“量化”處理,提出具體、可行、針對性強的建議或請求。

“弱化”訴前對損害結果的認定,使行政公益訴訟從“事后監督”向“事前預防”過渡。在訴前階段,檢察機關通過初步調查核實確認行政機關存在違法或者不積極履職的行為,并基于“可視化”的損害國家利益或者社會公共利益的行為而向其發出檢察建議。其實主要是采用了“雙行為模式”的判斷標準,即施害者實施了危害國家利益或社會公共利益的行為,且行政機關存在不積極履職或者違法履職的情形。這兩種行為的疊加便構成了行政公益訴訟訴前程序立案的標準。如果訴前階段嚴苛要求必須出現相應的損害后果,必然導致與原本可以在不利后果出現之前挽回損失的時機失之交臂。縱使訴前階段損害后果已經出現,如無法確定其受損程度,需要法定機構鑒定才能夠作為證據使用,訴前檢察建議階段就耗費數十萬、甚至上百萬的鑒定費用是否契合“司法效益”原則,值得深思。其實在實踐中,完全可以通過“弱化”訴前對損害結果的認定來實現公益訴訟檢察建議“協同之訴”的價值內涵。實際上,檢察公益訴訟是一種督促之訴、協同之訴,其并非為了追責或者追求一種勝訴的結果狀態。但是,如果訴前階段行政機關仍然不積極履職、督促整改,那么在訴訟階段必須嚴格依照《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第22條相關規定,對致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的狀況提供充足的證明材料。

(作者單位:蘭州鐵路運輸檢察院)

[責任編輯: 佟海晴]
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